Mon projet sera axé autour des modes de déplacement marginaux dans la ville européenne. Ces modes de déplacement qui peuvent, par exemple, utiliser des « véhicules » tels les paires de rollers, ne sont généralement pas conçus comme des modes de transport, mais plutôt renvoyés (par les utilisateurs comme par les observateurs ou les administrations) comme relevant de la sphère ludique ou expressive.
Quel est le statut de cette marginalité dans le vécu des différents acteurs ? Quel est le rapport entre dimension expressive et dimension technico-pratique, à la fois dans les représentations des gens et dans les situations créées de fait ? Comment peut se gérer la contestation implicite ou explicite manifestée par l’irruption de ces usages nouveaux ? Telles sont les principales questions que l’enquête de terrain tâchera d’éclairer.
Premières pistes de problématique :
Ce projet de recherche part de la constatation que les villes d’Europe sont aujourd’hui confrontées à l’irruption de modes de déplacement relativement nouveaux, mais qui ne sont pas pour autant des modes de transport, ou en tout cas - et en première approche - ont plutôt tendance à être présentés par les pouvoirs publics comme des obstacles supplémentaires à la gestion planifiée des transports urbains. Le cas des utilisateurs de rollers (ou « patins en ligne ») peut servir ici d’exemple premier dans la mesure où c’est un phénomène d’ampleur notable qui semble en voie d’ascension, tout au moins dans une ville comme Paris, la comparaison internationale s’avérant ici indispensable.
Cependant, au-delà de ce cas de figure particulier, il s’agira de s’interroger sur le phénomène de démultiplication des modes de déplacement en tant qu’il remet en cause des modèles “ rationnels ” d’organisation du transport et de répartition de l’espace urbain. Autrement dit, de porter notre attention aux phénomènes qui contestent (de façon implicite ou de façon revendiquée) une politique de mobilité dans la ville définie d’en-haut.
I. Les émergences de modes de déplacement dans l’espace urbain contemporain
Dans cette première partie de l’enquête, je resituerai l’apparition et la diffusion de modes de déplacement du genre du skate-board ou du roller en prenant le cas de deux ou trois villes européennes : une ville française, une ville italienne et éventuellement une ville britannique : quelles sont les dates et les modalités concrètes de cette émergence ? Quels sont les espaces investis ? Les temporalités, les périodicités ?
Quelles sont les justifications et les significations données à ces usages nouveaux par les acteurs ? L’aspect ludique d’expression de soi et de jouissance à travers la vitesse et la virtuosité supplante-t-il totalement l’aspect fonctionnel ?
Quelles sont les résistances émanant de l’environnement ? des pouvoirs publics municipaux ?
Quelles sont les solutions existantes, les compromis possibles, les aménagements obligés au code de la route ?
La place du désordre dans l’aménagement du transport urbain
Au-delà du problème fonctionnel qui se pose à chaque fois qu’apparaît ou réapparaît un mode de transport marginal par rapport à celui dominant (par exemple, le vélo revenant demander une place sécurisée, autonome, à côté de l’automobile), il faut prendre en compte que certains modes de déplacement sont revendiqués pour leur aspect contestataire, destructurant, voire anarchique et qu’il est vain de vouloir à tout prix les normaliser puisque leur séduction tient justement à ce qu’ils se posent en dehors des normes : le roller ou le skate sont-ils dans l’ordre du déplacement ce que le verlan est au français châtié ? Il importe évidemment de vérifier les limites d’une telle hypothèse et ses déclinaisons selon les types d’usagers. Tous ces derniers n’expriment sans doute pas la même volonté contestataire ; certains peuvent trouver que l’aspect utilitaire est premier dans leur choix du véhicule (le roller plus que le skate où prédomine l’idée de performance réalisée sur des spots, des “ haut-lieux ” où peut se réaliser au mieux la monstration de l’habileté à manoeuvrer .
Méthodologie et planification du projet
La première partie sera consacré à un travail de problématisation et de préparation des observations. La deuxième partie sera dévolus au travail d’enquête dans les villes désignées par plages de temps à définir. L’enquête mettra en œuvre : l’observation directe pour évaluer l’ampleur, la fréquence, la géographie du phénomène ;
les entretiens avec des acteurs (utilisateurs, administration urbaine, spécialistes des transports, etc.)
Tuesday, July 17, 2007
Projet:Eléments d’analyse de l’organisation et du fonctionnement de l’Observatoire Parisien de la Démocratie Locale
Après quatre ans d’existence (installation en juillet 2003), les éléments du bilan présentés ci-dessous permettent d’avancer quelques préconisations pour l’éventuel renouvellement d’un tel organisme.
I. La participation : un enjeu considérable mais complexeOuvrir le gouvernement de la Ville de Paris à la participation de ses habitants est un enjeu d’une portée considérable pour le contenu des politiques publiques autant que pour les modalités de leur élaboration et de leur mise en œuvre et que pour les pratiques des acteurs concernés. L’importance de l’enjeu n’a d’égal que sa complexité. La participation démocratique s’inscrit en effet dans des formes très diversifiées : information, consultation, concertation, co-production ou co-gestion, auxquelles s’ajoute la prise en compte d’initiatives autonomes des habitants. Cette complexité est accrue du fait que ces formes diverses de la participation peuvent se recouper et se mêler et qu’elles ont toujours en outre à la fois une dimension individuelle et collective.
A cette diversité des formes de la démocratie participative s’ajoute la diversité des lieux où elle est appelée à s’exercer. On peut distinguer :
- les lieux qui lui sont explicitement dédiés, c’est-à-dire les différentes « instances » créées par la loi ou la délibération municipale : conseils de quartier, comités d’initiative et de consultation d’arrondissement (CICA), conseils de la jeunesse, de la vie étudiante, de la citoyenneté des Parisiens non communautaires, maisons des associations, près de 190 « instances » (! !) ;
- les actions d’aménagement urbain, à l’échelle de la ville (PLU, PDP, …), d’une partie de la ville (le tramway, les halles…), la ZAC (Paris Rive Gauche…), d’un quartier (le carreau du Temple…) ;
- les initiatives des habitants pour interpeler « la ville » ou prendre en charge une fonction d’utilité collective ;
- les relations entre un service public et ses usagers (l’école, les crèches, le logement, la propreté, l’eau, les transports, les équipements et services sociaux…) ;
- les institutions délibératives et exécutives de la démocratie représentative (les conseils et les maires et adjoints d’arrondissement, le conseil de Paris et son exécutif « politique », les services de l’Hôtel de Ville…).
II. Un outil inadapté à la dimension de l’enjeu
L’OPDL avait pour mission d’observer et d’évaluer l’ensemble de la démarche de démocratie participative dans toute la diversité des formes qu’elle peut revêtir et des lieux où elle peut s’exercer. Il devait en outre porter ses analyses et préconisations éventuelles auprès du Maire et les mettre en débat auprès de tous les acteurs concernés pour « pousser les feux » de la participation démocratique. L’ampleur de la tâche était, par définition, à la hauteur de l’enjeu. Mais, par nécessité, les moyens dont il disposait pour la remplir ne l’étaient pas, ni ses moyens humains, ni ses moyens institutionnels. Comment ses moyens humains auraient-ils pu être à la dimension de sa mission ? 28 bénévoles aux disponibilités variables mais en tout état de cause excessivement limitées et un appui technique de la « mission démocratie locale », certes de grande qualité, mais encore plus étroitement limité en disponibilité compte tenu de la modestie des effectifs de cette petite équipe, de l’étendue de ses autres responsabilités et de la surcharge de travail qui en découle… Voilà pour ses moyens humains.
Quant à ses moyens institutionnels, c’est-à-dire son positionnement par rapport à « l’institution » municipale, ils se sont, à l’expérience, avéré poser un certain nombre de problèmes pour un bon accomplissement de sa mission. Certains problèmes relèvent inévitablement de la « relativité » de son « indépendance ». Indépendant dans le choix de ses problématiques et de ses méthodologies, l’OPDL, en tant que commission extra-municipale, ne l’est pas pour autant dans deux domaines importants, l’accès au terrain et la publicité de ses travaux, où ses initiatives sont soumises à l’accord préalable de « l’autorité » municipale, ce qui peut parfois entraîner certains retards… En outre, sur un plan purement matériel, le rattachement juridique à la collectivité territoriale soumet l’OPDL aux contraintes et procédures qui en relèvent, notamment pour l’achat de biens ou prestations nécessaires pour son travail, ce qui, là aussi, peut entraîner certains retards voire certaines dépenses inutilement élevées.
Le plus lourd toutefois parmi les handicaps résultant de son positionnement institutionnel est l’ambiguïté de son statut « d’extériorité » par rapport aux champs de politique publique concernés par ses investigations. La « participation » en effet ne prend sens et efficience qu’en référence à des enjeux concrets, objets de décisions politiques. Or ceux qui gèrent ces espaces décisionnels, les élus et services concernés, ne sont pas présents à l’OPDL, comme si leur implication aurait pu nuire à la qualité de « l’observation » alors que c’est l’inverse qui est vrai. Depuis longtemps les chercheurs en sciences sociales ont reconnu la valeur ajoutée pour la recherche que constitue l’implication des acteurs sociaux dans le travail de recherche qui les concerne. Cette démarche de « recherche participative » est à l’évidence encore plus valable quand la participation constitue l’objet même de la recherche.
Cette extériorité de l’OPDL par rapport au champ qu’il est tenu « d’observer » se double d’une autre extériorité, celle de la responsabilité politique en matière de démocratie locale par rapport aux autres champs de responsabilité politique de l’équipe municipale. On a positionné la démocratie locale comme une responsabilité particulière, un « secteur » à part, détaché des autres, existant en soi et pour soi et non comme une responsabilité transversale, partagée par l’ensemble des secteurs de responsabilité politique. Un tel détachement, une telle extériorité, pose problème ; d’abord, sans doute, à l’adjointe déléguée à cette mission quant au positionnement de son champ de compétences par rapport à ceux de ses collègues mais aussi à l’OPDL lui-même pour l’appréhension de son objet d’investigation comme pour la conduite sur le terrain dans tel ou tel champ de politique publique où sa légitimité d’intervention doit chaque fois être redéfinie. On soulève ici un problème politique de fond qui dépasse évidemment celui du statut d’une adjointe et, a fortiori, celui du statut de l’OPDL. C’est celui du statut de la participation démocratique dans le projet politique d’ensemble de la municipalité.
Revenant toutefois au statut de l’observatoire, son extériorité est en outre relativement ambiguë. Elle est totale concernant les champs de politique publique mais elle n’est que partielle concernant les « instances » de démocratie participative puisque la moitié de ses membres en sont issus. Mais seuls siégent à l’OPDL ceux qui, dans ces instances, sont en position d’être consultés et non ceux qui les consultent et qui ont la responsabilité de mettre en place et de faire vivre ces instances. Cela peut induire des difficultés de positionnement personnel des « représentants » de ces instances au sein de l’OPDL, tiraillés entre le risque d’être accusés de trahir, par leurs observations critiques, ceux qui les ont mandatés et de gêner la mission des élus en charge de leur instance, soit, au contraire, de leur être trop soumis.
III. Des résultats limités mais néanmoins intéressants
Malgré la modestie de ses moyens et les ambiguïtés de son statut l’OPDL a pu réaliser des travaux de qualité dont font état ses rapports annuels (dont le contenu ne sera pas repris ici). Quelques remarques supplémentaires concernant la nature de sa production doivent cependant être faites dans ce bilan.
1. D’abord quelques remarques préalables concernent la qualité de la participation des membres de l’OPDL à ses activités. Contrairement à ce qu’on aurait pu craindre la coopération des deux « collèges » composant l’OPDL (14 représentants des « instances », 14 personnalités qualifiées) n’a pas constitué un problème en tant que telle. Les quelques rares difficultés relationnelles et les différences de disponibilité ou d’intérêt pour tel ou tel aspect de ses activités se sont manifestées autant à l’intérieur de chacun des deux collèges qu’entre eux. A l’expérience seule une petite moitié des membres de l’OPDL s’est vraiment impliquée dans la durée, tant pour participer aux réunions plénières que pour conduire des actions « de terrain », et ceux qui assistèrent le plus régulièrement aux plénières n’étaient pas tous investis dans des actions de terrain et inversement. Il est évident que les moyens limités de l’OPDL peuvent en grande partie expliquer la participation également limitée de ses membres.
2. Concernant son champ d’investigation, c’est là que la modestie de ses moyens d’action s’est fait le plus sentir.
A l’évidence la couverture systématique et en continu du fonctionnement et plus particulièrement des réunions de toutes les instances dédiées à la participation démocratique et des autres procédures de concertation associées aux différentes opérations d’urbanisme était hors de portée.
Même la tentative initiale de répartir entre les membres de l’OPDL le seul suivi des 121 conseils de quartier s’est avérée intenable. Restait la valorisation de l’expérience et de la compétence personnelle des uns et des autres à leur initiative ou à la demande de l’OPDL, au gré des opportunités et des disponibilités. Ainsi un petit collectif s’est constitué au sein de l’OPDL pour organiser et animer des séminaires ouverts au public qui ont connu un réel succès et suscité des interventions « de tribune » et des débats de qualité. Ainsi un membre de l’OPDL a mis son expérience militante, son expertise en matière d’urbanisme et ses compétences de journaliste au service de l’observatoire, prenant l’initiative d’analyser en profondeur et dans la durée un certain nombre d’opérations d’urbanisme. Ainsi un autre s’est attaché à l’analyse du fonctionnement des CICA en prenant appui sur un long passé de militant et responsable de comités de quartier et sur sa participation à l’élaboration de la loi qui les avait institués en 1982. Ainsi un autre membre de l’OPDL, partie prenante de la commission nationale du débat public, a mis sa compétence au profit de l’analyse du débat public organisé pour la création du tramway… Ainsi l’OPDL a pu bénéficier de la compétence de certains de ses membres universitaires mobilisant leurs étudiants pour réaliser une étude sur l’impact sur les services de leur ouverture à la participation des habitants. Ainsi etc. etc.
Beaucoup de terrains d’investigation possible n’ont toutefois pu être couverts, beaucoup de questions n’ont pu être explorées. Ainsi, par exemple, concernant l’impact de la participation démocratique sur le fonctionnement des institutions de la démocratie « représentative », un premier aspect a pu être partiellement exploré, à savoir l’impact sur certains services, démontrant l’intérêt crucial de cette question, mais rien n’a été fait concernant l’évolution des pratiques politiques des élus ; ainsi également, l’équilibre des pouvoirs entre les mairies d’arrondissement et l’Hôtel de Ville, le rôle des maisons des associations et bien d’autres questions importantes qu’on a pu identifier, n’ont fait l’objet d’aucune investigation de l’OPDL.
Rien non plus n’a pu être entrepris par l’OPDL pour explorer les conditions de participation des usagers des grands services publics parisiens ou pour analyser les conditions et modalités de mobilisation collective des parisiens sur les enjeux municipaux. Quant à la mise en débat, tant les séminaires de l’OPDL que sa participation à l’animation de débats des « printemps de la démocratie » montrent l’intérêt que pourrait avoir le développement de ses responsabilités dans ce domaine, mais soulignent aussi combien le peu qu’il a pu apporter aurait pu être mieux valorisé. L’entretien d’un débat public sur l’enjeu et les modalités d’une ouverture de la démocratie à la participation des citoyens demeure le moyen le plus sûr et le plus puissant pour la faire progresser. Ce devrait être une des missions essentielles d’un observatoire de la démocratie locale.
IV. Quelques suggestions pour un nouvel observatoire parisien de la démocratie locale
Elles résultent directement de ce rapide bilan.
1. Pour remédier aux inconvénients de l’extériorité de l’OPDL par rapport à ce qu’il doit observer, extériorité qui nuit tant à la qualité des diagnostics, des études et des évaluations qu’à l’appropriation des résultats de ses investigations par toutes les parties concernées : inclure toutes les catégories d’acteurs concernés dans la construction et le pilotage du projet et du programme de travail de l’OPDL.
2. Pour sortir du positionnement sectoriel de la problématique de la participation démocratique et affirmer au contraire sa transversalité, et donc celle de la mission assignée à l’OPDL, positionnement transversal de l’OPDL nécessaire tant à la mise en évidence de la pertinence de ses analyses pour les différentes politiques publiques sectorielles de la ville qu’à l’implication solidaire des adjoints et directions sectorielles concernés dans la mise en œuvre de sa mission : positionner l’OPDL directement auprès du Maire ou de son premier adjoint.
3. Pour remédier à la disproportion des moyens de l’OPDL par rapport à l’ampleur de sa tâche, à l’étendue de ses champs d’investigation et au nombre et à la diversité du problème à étudier : renoncer à la conduite en « régie directe » de toutes ses investigations et sous- traiter les études qu’il juge nécessaires à des organismes qualifiés.
Pour ce faire il doit évidemment conserver
- d’une part la capacité et la légitimité politique de choisir les problèmes méritant étude et d’en circonscrire la problématique,
- d’autre part la capacité et la légitimité scientifique de définir le cahier des charges de ces études, d’en choisir les opérateurs et d’en contrôler la réalisation.
4. Pour traduire ces principes dans la structure et le mode de fonctionnement de l’OPDL
a. Distinguer en son sein : - Un niveau de responsabilité politique partagée, sorte de conseil d’orientation, où seraient représentées toutes les « parties prenantes » (stakeholders) d’une politique de participation démocratique parisienne. Devraient notamment en faire partie : une représentation pluraliste du conseil de Paris, des responsables politiques et administratifs issus des principales directions sectorielles concernées, des responsables politiques et administratifs concernés de mairies d’arrondissement de la majorité et de l’opposition, une représentation des « instances » dédiées par la loi ou par la délibération du Conseil de Paris à la participation démocratique (conseils de quartier, maisons des associations, CICA notamment,), une représentation des dynamiques associatives de participation citoyenne (associations de défense des droits, ADELS, FONDA, centres sociaux, régies de quartier, cafés citoyens…).
Un bureau exécutif restreint en serait issu, présidé par une personnalité dont la compétence et l’impartialité devraient être reconnues par tous.
Ce conseil d’orientation serait chargé de circonscrire les champs de problèmes à étudier et d’y identifier les questions prioritaires, de construire l’agenda des travaux correspondant (dont les études à sous-traiter) et d’en arrêter le budget, d’en vérifier et valider la réalisation et d’en organiser la diffusion et la mise en débat.
- Un niveau de responsabilité scientifique, sorte de « conseil scientifique », composé de chercheurs spécialisés dans l’étude de la démocratie locale, issus des différentes disciplines concernées (sociologie, science politique, droit, urbanisme, géographie urbaine, histoire…).
Ce conseil scientifique serait chargé, par délégation du conseil d’orientation, d’élaborer la problématique et les principes méthodologiques des études à sous-traiter, d’en élaborer les cahiers des charges, d’en choisir les maîtres d’œuvre et d’en suivre la réalisation.
Un dispositif de représentation croisée et de concertation périodique entre le conseil d’orientation et le conseil scientifique veillerait à la cohérence d’ensemble de l’OPDL.
b. Clarifier les relations entre l’OPDL et l’exécutif parisien
Quel que soit le statut juridique de l’OPDL (association liée à la collectivité par une CPO, commission extra-municipale, « autorité » sui generis) l’essentiel est la clarté de ses relations avec la Mairie.
Résultant de la volonté politique de la Mairie de promouvoir la participation des parisiens et d’en évaluer les conditions et les effets, l’OPDL est, par définition, partie prenante de ce projet. Il en partage les intentions et est comptable, dans le cadre de sa mission, de leur réalisation, comptable devant le Maire.
Parallèlement, pour bien faire son travail, il doit être détaché de toute imputation partisane. L’autonomie et la rigueur scientifique de sa démarche conditionnent sa crédibilité, sa capacité d’investigation et l’utilité collective de sa production.
Bien au-delà du nécessaire arbitrage entre ce qui relève de la saisine et de l’auto-saisine dans la construction de son agenda, ce qui est plus fondamentalement en cause ici c’est la bonne articulation entre les deux faces de sa responsabilité :
- responsabilité vis à vis de la mairie, devoir de mettre en œuvre la mission qui lui est confiée et d’en rendre compte,
- responsabilité vis à vis de lui-même, devoir de faire vivre et d’assumer l’autonomie de ses choix et démarches « scientifiques », tant dans la définition de ses objets d’étude et dans la conduite de ses investigations que dans la diffusion et la mise en débats de leurs résultats.
Ni service municipal, ni bureau d’étude, l’OPDL est un organe « politique » responsable au double sens défini ci-dessus. Plus que dans la définition procédurale détaillée des termes du contrat qui le lie à la ville, c’est dans l’explicitation des engagements moraux réciproques des uns vis à vis des autres, de leur accord sur des principes partagés, des « règles du jeu » plus encore que sur des règles de droit, bref dans un socle de confiance mutuelle que réside la meilleure garantie d’un exercice « responsable » de sa mission. C’est aussi le moyen d’éviter les lourdeurs et lenteurs de procédures minutieuses d’autorisation et de contrôle des actes de l’OPDL, exercice procédural de sa responsabilité nuisible tant à l’efficacité de son travail qu’à la qualité, la crédibilité et l’utilité de sa production.
Pour la mise en œuvre d’un projet d’observatoire à l’ambition ainsi réaffirmée et renouvelée des moyens plus importants sont à l’évidence nécessaires. Il appartient donc à la Mairie de les lui fournir, tant en moyens humains permanents (un « délégué général » ou « directeur » ( ?) et des moyens de secrétariat) qu’en moyens financiers (budget de fonctionnement et crédits d’études).
Plutôt que de confier à l’OPDL lui-même la gestion de ces moyens humains et financiers il serait infiniment préférable de continuer à la confier à la « Mission démocratie locale » de la mairie, charge à elle de les mettre à disposition de l’OPDL. La qualité des relations de coopération qui se sont nouées depuis quatre ans entre la Mission et l’OPDL augure bien de leur développement dans un projet d’observatoire beaucoup plus ambitieux. En outre les complémentarités et synergies entre les responsabilités de la Mission et celles de l’observatoire auraient tout à gagner de la poursuite de cette coopération respectueuse de l’identité et de la spécificité du rôle de chacun.
I. La participation : un enjeu considérable mais complexeOuvrir le gouvernement de la Ville de Paris à la participation de ses habitants est un enjeu d’une portée considérable pour le contenu des politiques publiques autant que pour les modalités de leur élaboration et de leur mise en œuvre et que pour les pratiques des acteurs concernés. L’importance de l’enjeu n’a d’égal que sa complexité. La participation démocratique s’inscrit en effet dans des formes très diversifiées : information, consultation, concertation, co-production ou co-gestion, auxquelles s’ajoute la prise en compte d’initiatives autonomes des habitants. Cette complexité est accrue du fait que ces formes diverses de la participation peuvent se recouper et se mêler et qu’elles ont toujours en outre à la fois une dimension individuelle et collective.
A cette diversité des formes de la démocratie participative s’ajoute la diversité des lieux où elle est appelée à s’exercer. On peut distinguer :
- les lieux qui lui sont explicitement dédiés, c’est-à-dire les différentes « instances » créées par la loi ou la délibération municipale : conseils de quartier, comités d’initiative et de consultation d’arrondissement (CICA), conseils de la jeunesse, de la vie étudiante, de la citoyenneté des Parisiens non communautaires, maisons des associations, près de 190 « instances » (! !) ;
- les actions d’aménagement urbain, à l’échelle de la ville (PLU, PDP, …), d’une partie de la ville (le tramway, les halles…), la ZAC (Paris Rive Gauche…), d’un quartier (le carreau du Temple…) ;
- les initiatives des habitants pour interpeler « la ville » ou prendre en charge une fonction d’utilité collective ;
- les relations entre un service public et ses usagers (l’école, les crèches, le logement, la propreté, l’eau, les transports, les équipements et services sociaux…) ;
- les institutions délibératives et exécutives de la démocratie représentative (les conseils et les maires et adjoints d’arrondissement, le conseil de Paris et son exécutif « politique », les services de l’Hôtel de Ville…).
II. Un outil inadapté à la dimension de l’enjeu
L’OPDL avait pour mission d’observer et d’évaluer l’ensemble de la démarche de démocratie participative dans toute la diversité des formes qu’elle peut revêtir et des lieux où elle peut s’exercer. Il devait en outre porter ses analyses et préconisations éventuelles auprès du Maire et les mettre en débat auprès de tous les acteurs concernés pour « pousser les feux » de la participation démocratique. L’ampleur de la tâche était, par définition, à la hauteur de l’enjeu. Mais, par nécessité, les moyens dont il disposait pour la remplir ne l’étaient pas, ni ses moyens humains, ni ses moyens institutionnels. Comment ses moyens humains auraient-ils pu être à la dimension de sa mission ? 28 bénévoles aux disponibilités variables mais en tout état de cause excessivement limitées et un appui technique de la « mission démocratie locale », certes de grande qualité, mais encore plus étroitement limité en disponibilité compte tenu de la modestie des effectifs de cette petite équipe, de l’étendue de ses autres responsabilités et de la surcharge de travail qui en découle… Voilà pour ses moyens humains.
Quant à ses moyens institutionnels, c’est-à-dire son positionnement par rapport à « l’institution » municipale, ils se sont, à l’expérience, avéré poser un certain nombre de problèmes pour un bon accomplissement de sa mission. Certains problèmes relèvent inévitablement de la « relativité » de son « indépendance ». Indépendant dans le choix de ses problématiques et de ses méthodologies, l’OPDL, en tant que commission extra-municipale, ne l’est pas pour autant dans deux domaines importants, l’accès au terrain et la publicité de ses travaux, où ses initiatives sont soumises à l’accord préalable de « l’autorité » municipale, ce qui peut parfois entraîner certains retards… En outre, sur un plan purement matériel, le rattachement juridique à la collectivité territoriale soumet l’OPDL aux contraintes et procédures qui en relèvent, notamment pour l’achat de biens ou prestations nécessaires pour son travail, ce qui, là aussi, peut entraîner certains retards voire certaines dépenses inutilement élevées.
Le plus lourd toutefois parmi les handicaps résultant de son positionnement institutionnel est l’ambiguïté de son statut « d’extériorité » par rapport aux champs de politique publique concernés par ses investigations. La « participation » en effet ne prend sens et efficience qu’en référence à des enjeux concrets, objets de décisions politiques. Or ceux qui gèrent ces espaces décisionnels, les élus et services concernés, ne sont pas présents à l’OPDL, comme si leur implication aurait pu nuire à la qualité de « l’observation » alors que c’est l’inverse qui est vrai. Depuis longtemps les chercheurs en sciences sociales ont reconnu la valeur ajoutée pour la recherche que constitue l’implication des acteurs sociaux dans le travail de recherche qui les concerne. Cette démarche de « recherche participative » est à l’évidence encore plus valable quand la participation constitue l’objet même de la recherche.
Cette extériorité de l’OPDL par rapport au champ qu’il est tenu « d’observer » se double d’une autre extériorité, celle de la responsabilité politique en matière de démocratie locale par rapport aux autres champs de responsabilité politique de l’équipe municipale. On a positionné la démocratie locale comme une responsabilité particulière, un « secteur » à part, détaché des autres, existant en soi et pour soi et non comme une responsabilité transversale, partagée par l’ensemble des secteurs de responsabilité politique. Un tel détachement, une telle extériorité, pose problème ; d’abord, sans doute, à l’adjointe déléguée à cette mission quant au positionnement de son champ de compétences par rapport à ceux de ses collègues mais aussi à l’OPDL lui-même pour l’appréhension de son objet d’investigation comme pour la conduite sur le terrain dans tel ou tel champ de politique publique où sa légitimité d’intervention doit chaque fois être redéfinie. On soulève ici un problème politique de fond qui dépasse évidemment celui du statut d’une adjointe et, a fortiori, celui du statut de l’OPDL. C’est celui du statut de la participation démocratique dans le projet politique d’ensemble de la municipalité.
Revenant toutefois au statut de l’observatoire, son extériorité est en outre relativement ambiguë. Elle est totale concernant les champs de politique publique mais elle n’est que partielle concernant les « instances » de démocratie participative puisque la moitié de ses membres en sont issus. Mais seuls siégent à l’OPDL ceux qui, dans ces instances, sont en position d’être consultés et non ceux qui les consultent et qui ont la responsabilité de mettre en place et de faire vivre ces instances. Cela peut induire des difficultés de positionnement personnel des « représentants » de ces instances au sein de l’OPDL, tiraillés entre le risque d’être accusés de trahir, par leurs observations critiques, ceux qui les ont mandatés et de gêner la mission des élus en charge de leur instance, soit, au contraire, de leur être trop soumis.
III. Des résultats limités mais néanmoins intéressants
Malgré la modestie de ses moyens et les ambiguïtés de son statut l’OPDL a pu réaliser des travaux de qualité dont font état ses rapports annuels (dont le contenu ne sera pas repris ici). Quelques remarques supplémentaires concernant la nature de sa production doivent cependant être faites dans ce bilan.
1. D’abord quelques remarques préalables concernent la qualité de la participation des membres de l’OPDL à ses activités. Contrairement à ce qu’on aurait pu craindre la coopération des deux « collèges » composant l’OPDL (14 représentants des « instances », 14 personnalités qualifiées) n’a pas constitué un problème en tant que telle. Les quelques rares difficultés relationnelles et les différences de disponibilité ou d’intérêt pour tel ou tel aspect de ses activités se sont manifestées autant à l’intérieur de chacun des deux collèges qu’entre eux. A l’expérience seule une petite moitié des membres de l’OPDL s’est vraiment impliquée dans la durée, tant pour participer aux réunions plénières que pour conduire des actions « de terrain », et ceux qui assistèrent le plus régulièrement aux plénières n’étaient pas tous investis dans des actions de terrain et inversement. Il est évident que les moyens limités de l’OPDL peuvent en grande partie expliquer la participation également limitée de ses membres.
2. Concernant son champ d’investigation, c’est là que la modestie de ses moyens d’action s’est fait le plus sentir.
A l’évidence la couverture systématique et en continu du fonctionnement et plus particulièrement des réunions de toutes les instances dédiées à la participation démocratique et des autres procédures de concertation associées aux différentes opérations d’urbanisme était hors de portée.
Même la tentative initiale de répartir entre les membres de l’OPDL le seul suivi des 121 conseils de quartier s’est avérée intenable. Restait la valorisation de l’expérience et de la compétence personnelle des uns et des autres à leur initiative ou à la demande de l’OPDL, au gré des opportunités et des disponibilités. Ainsi un petit collectif s’est constitué au sein de l’OPDL pour organiser et animer des séminaires ouverts au public qui ont connu un réel succès et suscité des interventions « de tribune » et des débats de qualité. Ainsi un membre de l’OPDL a mis son expérience militante, son expertise en matière d’urbanisme et ses compétences de journaliste au service de l’observatoire, prenant l’initiative d’analyser en profondeur et dans la durée un certain nombre d’opérations d’urbanisme. Ainsi un autre s’est attaché à l’analyse du fonctionnement des CICA en prenant appui sur un long passé de militant et responsable de comités de quartier et sur sa participation à l’élaboration de la loi qui les avait institués en 1982. Ainsi un autre membre de l’OPDL, partie prenante de la commission nationale du débat public, a mis sa compétence au profit de l’analyse du débat public organisé pour la création du tramway… Ainsi l’OPDL a pu bénéficier de la compétence de certains de ses membres universitaires mobilisant leurs étudiants pour réaliser une étude sur l’impact sur les services de leur ouverture à la participation des habitants. Ainsi etc. etc.
Beaucoup de terrains d’investigation possible n’ont toutefois pu être couverts, beaucoup de questions n’ont pu être explorées. Ainsi, par exemple, concernant l’impact de la participation démocratique sur le fonctionnement des institutions de la démocratie « représentative », un premier aspect a pu être partiellement exploré, à savoir l’impact sur certains services, démontrant l’intérêt crucial de cette question, mais rien n’a été fait concernant l’évolution des pratiques politiques des élus ; ainsi également, l’équilibre des pouvoirs entre les mairies d’arrondissement et l’Hôtel de Ville, le rôle des maisons des associations et bien d’autres questions importantes qu’on a pu identifier, n’ont fait l’objet d’aucune investigation de l’OPDL.
Rien non plus n’a pu être entrepris par l’OPDL pour explorer les conditions de participation des usagers des grands services publics parisiens ou pour analyser les conditions et modalités de mobilisation collective des parisiens sur les enjeux municipaux. Quant à la mise en débat, tant les séminaires de l’OPDL que sa participation à l’animation de débats des « printemps de la démocratie » montrent l’intérêt que pourrait avoir le développement de ses responsabilités dans ce domaine, mais soulignent aussi combien le peu qu’il a pu apporter aurait pu être mieux valorisé. L’entretien d’un débat public sur l’enjeu et les modalités d’une ouverture de la démocratie à la participation des citoyens demeure le moyen le plus sûr et le plus puissant pour la faire progresser. Ce devrait être une des missions essentielles d’un observatoire de la démocratie locale.
IV. Quelques suggestions pour un nouvel observatoire parisien de la démocratie locale
Elles résultent directement de ce rapide bilan.
1. Pour remédier aux inconvénients de l’extériorité de l’OPDL par rapport à ce qu’il doit observer, extériorité qui nuit tant à la qualité des diagnostics, des études et des évaluations qu’à l’appropriation des résultats de ses investigations par toutes les parties concernées : inclure toutes les catégories d’acteurs concernés dans la construction et le pilotage du projet et du programme de travail de l’OPDL.
2. Pour sortir du positionnement sectoriel de la problématique de la participation démocratique et affirmer au contraire sa transversalité, et donc celle de la mission assignée à l’OPDL, positionnement transversal de l’OPDL nécessaire tant à la mise en évidence de la pertinence de ses analyses pour les différentes politiques publiques sectorielles de la ville qu’à l’implication solidaire des adjoints et directions sectorielles concernés dans la mise en œuvre de sa mission : positionner l’OPDL directement auprès du Maire ou de son premier adjoint.
3. Pour remédier à la disproportion des moyens de l’OPDL par rapport à l’ampleur de sa tâche, à l’étendue de ses champs d’investigation et au nombre et à la diversité du problème à étudier : renoncer à la conduite en « régie directe » de toutes ses investigations et sous- traiter les études qu’il juge nécessaires à des organismes qualifiés.
Pour ce faire il doit évidemment conserver
- d’une part la capacité et la légitimité politique de choisir les problèmes méritant étude et d’en circonscrire la problématique,
- d’autre part la capacité et la légitimité scientifique de définir le cahier des charges de ces études, d’en choisir les opérateurs et d’en contrôler la réalisation.
4. Pour traduire ces principes dans la structure et le mode de fonctionnement de l’OPDL
a. Distinguer en son sein : - Un niveau de responsabilité politique partagée, sorte de conseil d’orientation, où seraient représentées toutes les « parties prenantes » (stakeholders) d’une politique de participation démocratique parisienne. Devraient notamment en faire partie : une représentation pluraliste du conseil de Paris, des responsables politiques et administratifs issus des principales directions sectorielles concernées, des responsables politiques et administratifs concernés de mairies d’arrondissement de la majorité et de l’opposition, une représentation des « instances » dédiées par la loi ou par la délibération du Conseil de Paris à la participation démocratique (conseils de quartier, maisons des associations, CICA notamment,), une représentation des dynamiques associatives de participation citoyenne (associations de défense des droits, ADELS, FONDA, centres sociaux, régies de quartier, cafés citoyens…).
Un bureau exécutif restreint en serait issu, présidé par une personnalité dont la compétence et l’impartialité devraient être reconnues par tous.
Ce conseil d’orientation serait chargé de circonscrire les champs de problèmes à étudier et d’y identifier les questions prioritaires, de construire l’agenda des travaux correspondant (dont les études à sous-traiter) et d’en arrêter le budget, d’en vérifier et valider la réalisation et d’en organiser la diffusion et la mise en débat.
- Un niveau de responsabilité scientifique, sorte de « conseil scientifique », composé de chercheurs spécialisés dans l’étude de la démocratie locale, issus des différentes disciplines concernées (sociologie, science politique, droit, urbanisme, géographie urbaine, histoire…).
Ce conseil scientifique serait chargé, par délégation du conseil d’orientation, d’élaborer la problématique et les principes méthodologiques des études à sous-traiter, d’en élaborer les cahiers des charges, d’en choisir les maîtres d’œuvre et d’en suivre la réalisation.
Un dispositif de représentation croisée et de concertation périodique entre le conseil d’orientation et le conseil scientifique veillerait à la cohérence d’ensemble de l’OPDL.
b. Clarifier les relations entre l’OPDL et l’exécutif parisien
Quel que soit le statut juridique de l’OPDL (association liée à la collectivité par une CPO, commission extra-municipale, « autorité » sui generis) l’essentiel est la clarté de ses relations avec la Mairie.
Résultant de la volonté politique de la Mairie de promouvoir la participation des parisiens et d’en évaluer les conditions et les effets, l’OPDL est, par définition, partie prenante de ce projet. Il en partage les intentions et est comptable, dans le cadre de sa mission, de leur réalisation, comptable devant le Maire.
Parallèlement, pour bien faire son travail, il doit être détaché de toute imputation partisane. L’autonomie et la rigueur scientifique de sa démarche conditionnent sa crédibilité, sa capacité d’investigation et l’utilité collective de sa production.
Bien au-delà du nécessaire arbitrage entre ce qui relève de la saisine et de l’auto-saisine dans la construction de son agenda, ce qui est plus fondamentalement en cause ici c’est la bonne articulation entre les deux faces de sa responsabilité :
- responsabilité vis à vis de la mairie, devoir de mettre en œuvre la mission qui lui est confiée et d’en rendre compte,
- responsabilité vis à vis de lui-même, devoir de faire vivre et d’assumer l’autonomie de ses choix et démarches « scientifiques », tant dans la définition de ses objets d’étude et dans la conduite de ses investigations que dans la diffusion et la mise en débats de leurs résultats.
Ni service municipal, ni bureau d’étude, l’OPDL est un organe « politique » responsable au double sens défini ci-dessus. Plus que dans la définition procédurale détaillée des termes du contrat qui le lie à la ville, c’est dans l’explicitation des engagements moraux réciproques des uns vis à vis des autres, de leur accord sur des principes partagés, des « règles du jeu » plus encore que sur des règles de droit, bref dans un socle de confiance mutuelle que réside la meilleure garantie d’un exercice « responsable » de sa mission. C’est aussi le moyen d’éviter les lourdeurs et lenteurs de procédures minutieuses d’autorisation et de contrôle des actes de l’OPDL, exercice procédural de sa responsabilité nuisible tant à l’efficacité de son travail qu’à la qualité, la crédibilité et l’utilité de sa production.
Pour la mise en œuvre d’un projet d’observatoire à l’ambition ainsi réaffirmée et renouvelée des moyens plus importants sont à l’évidence nécessaires. Il appartient donc à la Mairie de les lui fournir, tant en moyens humains permanents (un « délégué général » ou « directeur » ( ?) et des moyens de secrétariat) qu’en moyens financiers (budget de fonctionnement et crédits d’études).
Plutôt que de confier à l’OPDL lui-même la gestion de ces moyens humains et financiers il serait infiniment préférable de continuer à la confier à la « Mission démocratie locale » de la mairie, charge à elle de les mettre à disposition de l’OPDL. La qualité des relations de coopération qui se sont nouées depuis quatre ans entre la Mission et l’OPDL augure bien de leur développement dans un projet d’observatoire beaucoup plus ambitieux. En outre les complémentarités et synergies entre les responsabilités de la Mission et celles de l’observatoire auraient tout à gagner de la poursuite de cette coopération respectueuse de l’identité et de la spécificité du rôle de chacun.
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